이 유(2022-152) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2015. 11. 12. ◇◇시 □□면 △△리 산181-17번지(임야, 1,025㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유권을 취득한 자로, 2009년 피청구인이 사방시설을 설치하여 점유한 이후, 이 사건 토지가 맹지로 변해 재산권 행사를 하지 못하고 있는바, 진입로개설과 청구인이 지출한 제방 복구 비용을 정산해 달라는 취지로 국민신문고에 2회 민원을 제기하였으나, 피청구인으로부터 불가하다는 답변을 받고, △△리 산181-17번지의 일부 수용, 폭 4m의 진입로개설 및 제방복구비용 금 14,000,000원의 지급 등을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 사실관계 1) 피청구인은 사방사업을 시작하기 전인 2009년 당시 토지주에게 동의를 받아 사방사업을 시행하였고, 그 후 유실된 제방 복구는 청구인의 재산권 보호 행위라고 주장하나, 청구인은 2015. 11. 12. 소유권이전등기를 하면서 이러한 내용을 들은 바나 관련 서류를 인계받은 사실조차 없었으며, 당시 토지주가 사방사업으로 인해 맹지로 변하는 것을 알면서도 동의하였다는 피청구인의 주장에 대해 납득할 수 없다. 2) 청구인은 2022. 4월 위 토지에 대해 경계 측량을 하면서 피청구인이 이 사건 토지 일부를 점유한 사실을 인지하게 되었고, 동월 피청구인에게 국민신문고로 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2022. 4. 29. 이에 대하여 불가 통보하였고, 청구인은 2022. 4. 30. 국민신문고로 재차 이의를 제기하였으나, 2022. 5. 10. 피청구인으로부터 다시 불가 통보를 받았다. 3) 이 사건 토지는 하부 지역에 주택가 및 지방도가 설치되어 있어 사방사업으로 인한 사방시설물로 편입된 것이며, 이 사건 토지에 대하여 피청구인은 소유자 복구나 사용료도 지불하지 않고 현재까지 무단 점유한 상태이다. 나. 청구인은 피청구인의 사방사업 시행에 따라 재산권 행사를 못하고 있는바, 이 사건 토지에 대한 진입로 설치와 제방 복구 비용 정산 요구에 대해 요약하면, 1) 피청구인은 이 사건 토지에 사방사업을 시행 후 현재까지 무단 점유하면서 소유자 복구나 사용료를 지불하지 않고 있고, 사방사업 시행 후 유지관리의 주체는 피청구인인바, 자연재해로 인해 제방이 유실되었음에도 방치하여 청구인이 복구 후 그 비용정산을 요구하였으나 이를 거절하고 있으며, 2) 피청구인은 현재로서는 사방사업지 시설물 설치에 대한 보상이 불가한 실정이라고 주장하나, 사방사업법 제10조는 ‘사방사업 시행을 위하여 필요한 경우에는 토지소유자와 협의하거나 토지소유자의 신청을 받아 예산의 범위에서 토지를 매수하거나 교환할 수 있다’고 규정하고, 같은 법 제10조의2는 ‘사방사업 시행을 위하여 필요한 경우 사업구역 안에 있는 토지 등을 수용할 수 있다’고 규정하고 있어 근거 법령이 이미 마련되어 있으며, 3) 이 사업을 시행한 이 사건 토지 하부 지역은 주택가 및 지방도가 설치된 지역으로 산사태로부터 국민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 앞으로도 점유가 계속될 것으로 보이는바 재산권 행사에 크게 영향을 미칠 수 있으므로, 이러한 내용을 종합적으로 고려할 때, 피청구인은 사방사업을 실시한 이 토지에 대하여 사방사업법 제10조에 따라 보상하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 다. 결론 피청구인은 청구인의 토지를 점유 사용함으로써 그로 인해 진입로 전체가 막혀 맹지로 변하고, 재산권 행사를 전혀 하지 못하고 있는 것에 대하여, 진입로개설과 피청구인이 사용 중 유실된 제방을 청구인이 복구한 비용의 정산 등 최소한의 조치를 하여야 함에도 불구하고, 청구인의 요구 전부를 거부하는 조치는 위법·부당하므로 이 사건 청구취지와 같은 재결을 구한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 토지는 2009년 사방시설 공사 구역이 아니므로, 의무이행심판의 대상이 될 수 없다. 청구인은 현재 의무이행심판을 청구하고 있고, 행정심판법 제5조 제3호에 따르면 의무이행심판의 대상은 ‘거부처분’ 또는 ‘부작위’여야 하는바, 청구인의 이 사건 토지는 2009년 사방사업 공사 구역이 아니므로, 이는 거부처분이나 부작위 어느 것에도 해당하지 않는다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하지 않으므로, 행정심판의 대상에 해당하지 아니한 부적법한 청구이다. 나. 또한 사방사업 시행 후 피청구인이 무단점유 했다고 주장하는 청구인의 이 사건 토지는 사방사업 이전부터 오랜 기간 구거 기능을 해온 토지이므로, 사방사업으로 인해 진입로가 단절되었다는 주장 또한 사실이 아님을 알 수 있다. 다. 한편, 2018년 이 사건 토지 내 석축이 유실되어 청구인이 직접 복구한 사실에 대한 공사대금 정산 요구에 대하여도, 항공사진 등을 통해 2009년 사방사업 시행 이전부터 석축이 쌓여져 있었음이 확인되는바, 2009년 사방공사와는 아무런 상관이 없음을 알 수 있다. 라. 아울러 이 사건 토지에 쌓인 석축과 사방공사가 시행된 토지(□□면 △△리 산 181-13번지)에 쌓인 석축의 모양 등을 비교해 보면 차이가 있음을 알 수 있어 청구인의 주장과 달리 이 사건 토지에 사방사업이 시행되지 않았음을 알 수 있다. 마. 결론 이상을 종합하면, 청구인의 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 부적법 하므로 각하 또는 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 나. 사방사업법 제3조, 제10조, 제10조의2 다. 사방사업법 시행령 제7조 라. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제73~74조, 제79조 5. 인정사실 가. 청구인은 2015. 12. 14. 소유권이전등기를 통하여 이 사건 토지의 소유자가 되었다. 나. 청구인은 2022. 4. 25. ‘본인 토지 점유사용에 관한 민원’이라는 제목으로 국민신문고 민원을 제기하였으며, 그 주요 내용은 다음과 같다. 1. 본인은 2015년 11월 ◇◇시 □□면 △△리 산181-17(1,025㎡)를 매수하여 2018년 우천으로 제방 둑이 유실되어 본인이 복구한 사실이 있습니다. 2. 2022년 4월 건축행위를 하려고 위 토지를 조사하던 중 귀 시에서 본인의 토지를 점유하여 하천으로 사용되는 사실을 인지하게 되었으며, 그로 인해 진입로 확보가 불가능하여 다음과 같이 민원을 제기하니 조속히 해결 바랍니다. 가. 본인의 토지를 전부 수용(진입로 확보 불가로 맹지) 나. 제방 복구 비용 정산(본인의 시설물로 오인하여 사비로 복구) 다. ‘가’항이 불가하면 현장답사 후 제방 둑 보강 및 둑 위 진입로와 주차 시설물 공사(본인과 함께 현장답사) |
다. 피청구인은 2022. 4. 29. 토지 수용 및 진입로와 주차 시설물 설치에 대하여는 불가, 제방 복구 비용에 대하여는 보상 대상이 아니라는 내용의 답변을 회신하였다. 라. 청구인은 2022. 4. 30. ‘하천 점유 민원 신청 불가 답변에 대한 이의’라는 제목으로 다시 국민신문고 민원을 제기하였으며, 그 주요 내용은 다음과 같다. 1. 본인은 ◇◇시에 하천 점유 관련 민원 신청을 하였으나, 불가 통보를 받게 되어 유감스럽게도 고충 민원 신청을 하게 되었습니다. 2. 불가 내용이 본인으로서는 납득이 가지 않아 다음과 같은 내용으로 반론을 제기하니, 재검토하여 민원인의 고충을 해소하여 주시길 바랍니다. 가. ◇◇시는 2009년 사방사업 시행 시 산주의 요청 및 동의하에 사방사업이 이루어졌다고 하는데 대해, 본인은 2015년 본 토지 매수 시 전혀 들은 바나 문서 등을 인수받지 못했으며 사방사업으로 인해 진입로가 전부 폐쇄되어 맹지로 변해 재산권을 전혀 행사하지 못하게 되는데 어느 누가 동의를 하겠습니까? 본 토지 매수 시 경계측량을 하지 않은 것에 대해서는 본인의 실수라고 인정합니다. 나. 사방사업을 ◇◇시에서 하였으면, 사후관리는 당연히 ◇◇시에서 하여야 하며, 또한 자연재해로 둑이 유실되면 관리 시에서 보수를 해야 된다고 사료 됩니다. 다. 본인은 ◇◇시에서 점유한 하천에 대해 사용료를 청구하기보다, ◇◇시에서 진입로(다리공사)를 확보해 주어 재산권 침해가 일부라도 해소되기를 요망하니 조치하여 주시기 간절히 바랍니다. |
마. 피청구인은 2022. 5. 10. 토지소유자의 동의에 의하여 사방사업이 이루어졌으며, 자력으로 복구한 부분에 대한 보상 등은 불가하다는 내용의 답변을 회신하였다. 바. 청구인은 2022. 5. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 행정심판법 제2조는 ‘처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말하며, ‘부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것’을 말한다고 정의하고 있고, 같은 법 제3조에서는 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 2) 같은 법 제5조에서는 ‘의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’이라고 정의하고, 또한, 같은 법 제13조에서는 ‘의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.’고 규정하고 있다. 3) 사방사업법 제10조제1항에서는 ‘시·도지사 또는 지방산림청장은 제9조제1항 및 제3항에 따른 행위로 인하여 손실을 입은 자가 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.’고 규정하고, 같은 법 시행령 제7조에서는 ‘법 제10조제1항에 따라 손실보상을 받으려는 자는 손실 발생의 원인이 된 행위가 종료한 날부터 6개월 이내에 해당 행위를 한 시·도지사 또는 지방산림청장에게 신청서를 제출하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 4) 또, 사방사업법 제10조의2 제1항에서는 ‘시·도지사 또는 지방산림청장은 사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 사업구역 안에 있는 토지·물건 또는 권리를 수용할 수 있다.’고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 ‘제1항에 따른 수용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ’토지보상법‘이라 한다)을 준용한다.’고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴보면, 1) 대법원은 ‘항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결)’고 판시하고 있는바, 피청구인이 2022. 4. 29.과 2022. 5. 10.에 청구인에게 한 국민신문고 민원에 대한 답변은 청구인에 대하여 어떠한 법적인 권리·의무를 부과하거나 일정한 작위나 부작위를 구체적으로 지시하는 내용을 포함하고 있지 아니하므로 행정처분이라 할 수 없다. 2) 또, 대법원은 ‘국민이 행정청에 어떠한 신청을 하였고, 행정청이 해당 신청에 정확하게 따르지 않았다는 것 자체가 항고소송의 대상이 되는 위법한 부작위라는 주장이 가능하려면 국민이 행정청에 대하여 신청한 행위를 해줄 것을 정당하게 요구할 수 있는 법규 및 조리상의 신청권을 가진 자여야 하며, 신청권을 기반으로 한 신청이 아닌 경우 행정청이 이에 따르지 않았다고 하여 신청인의 법률관계에 영향을 미쳤다고 볼 수 없으므로 이것이 위법한 부작위라고 보기 어렵다(대법원 1992. 10. 27. 선고 92누5867 판결 참조)’라고 판시하고 있는바, 3) 청구인은 사방사업법 제10조 및 제10조의2 규정을 근거로 들면서 이 사건 토지에 대한 수용이나 보상 등을 청구하고 있으나, 청구인이 이 사건 토지 사용 제한의 원인으로 들고 있는 사방사업은 2009년도에 진행되었고, 청구인은 2015년에 이 사건 토지를 소유하게 된 이상, 청구인에게 사방사업을 원인으로 한 토지 수용이나 보상을 요구할 수 있는 법규 및 조리상의 신청권이 있다고 보기 어렵고, 사방사업으로 인한 손실보상은 손실 발생의 원인이 된 행위가 종료한 날부터 6개월 이내에 청구하여야 한다는 사방사업법 시행령 제7조의 규정이나 토지보상법의 수용 절차에 의하더라도 청구인에게 법률상 신청 기간이 도과하였거나 신청권이 없음은 명백하고, 그렇다면 이에 따르지 않은 피청구인에게 위법 또는 부당한 부작위가 있다고 볼 수 없다. 4) 이상을 종합하면, 청구인이 제기한 국민신문고 민원은 법규상 또는 조리상의 신청권이 없는 자에 의한 민원으로, 피청구인에게 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무나 이에 따른 부작위가 성립할 수 없고, 이에 대한 피청구인의 답변 역시 행정처분이 아닌 민원회신에 불과하여 청구인의 법률상 지위에 직접적인 영향을 주거나 법률관계에 변동을 초래하는 것이 아니라고 할 것인바, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
