교육청의 유치원 운영 한시 지원사업으로 학부모들의 교육비 부담이 발생하지 않은 시기에 교부된 보조금은 그 교부 목적이 없어졌으므로 목적 외 사용에 해당하고, 이에 대해 교부확정 취소와 보조금 반환명령을 통보한 이 사건 처분은 적법하다고 판단한 사례

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경남행심 제2022-149호

보조금 반환명령 등 취소 심판청구사건

​A​ 

가. 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12~13조, 제31조

나. ○○시 교육경비 보조에 관한 조례 제11조

청구인의 청구를 모두 기각한다.

피청구인이 2022. 2. 22. 청구인들에게 한 보조금 교부결정 및 교부확정 취소와 그에 따른 보조금 반환명령을 모두 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-149)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인들은 ○○시에 주소를 둔 사립유치원을 운영하고 있는 자들로, 피청구인으로부터 2020. 5월. 사립유치원 부모부담교육비 지원사업 보조금(만3~4세) 3월분(이하 ‘만3~4세 대상 보조금’이라 한다)과 2020. 3~5월. 사립유치원 부모부담 교육비 지원 사업 보조금(만5세) 3~5월분(이하 ‘만5세 대상 보조금’이라 하고, 위 ‘만3~4세 대상 보조금’과 통칭하여 ‘이 사건 보조금’이라 한다)을 각각 교부받았으나, 2022. 2. 22. 피청구인으로부터 보조금 교부 목적 외 사용에 해당한다는 이유로 이 사건 보조금의 교부결정 및 교부확정 취소와 그에 따른 보조금 반환명령(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 경위

1) 피청구인의 교육경비보조금 교부

가) 피청구인은 코로나19 확산과 관련하여 사립유치원을 지원할 수 있는 방안을 검토하여 관내 사립유치원의 만 3세와 만 4세의 원아 2,***명에 대하여 2020. 3월에 한하여 1인당 교육경비보조금 5만 원을 교부하기로 하여 소요예산 113,350,000원을 2020. 4. 23. 제1회 추경예산에 편성하였고, 같은 해 5. 20.경 107,850,000원을 교부하였다.

나) 또한 피청구인은 위와는 별개로 2019. 11월부터 관내 사립유치원의 만 5세인 원아에 대한 교육경비보조금을 시행하여 매월 교부하고 있었다.

2) 청구인들의 이 사건 교육경비보조금 사용

피청구인은 직접 청구인들에게 보조금을 지급하고, 청구인들은 학부모가 납부해야 할 교육비에서 보조금을 공제한 차액만을 징수하도록 하면서, 청구인들에는 운영비에 해당하는 식품구입비와 인건비를 지원하는 보조금 신청 안내 공문을 시행하였고, 청구인들은 피청구인이 교부한 보조금을 교원 인건비로 지출하고 정산 완료하였다.

3) ○○교육지원청의 3~5월분 수업료 결손분 50% 지원 및 사립유치원의 수업료 결손분 50% 부담

가) 한편, 경상남도교육청에서는 교육부 유아교육정책과-****호(2020. *. *.)에 따라 코로나19 확산방지를 위한 휴업기간 중 학부모 부담 경감을 위해 2020. 3월과 4월에 학부모 부담금을 반환한 사립유치원을 대상으로 수업료 결손분 중 50%는 사립유치원이 부담하고, 나머지 50%는 정부와 교육청이 분담하는 것을 지원조건으로 하는 ‘2020년 유치원 운영 한시지원 사업 추진계획’을 2020. 4. 10. 도내 사립유치원장과 교육지원청에 통지하였으며, ○○교육지원청에서도 추진계획에 따라 2020. 5. 18. 피청구인 관내 26개 사립유치원의 만 3세부터 만 5세 원아의 학부모 부담 교육비 535,764,000원을 사립유치원에 교부하였다.

나) 경상남도교육청에서는 2020. 6. 2. 위와 별개로, 교육부 유아교육정책과-****호(2020. *. *.)에 따라 2020. 5월에 한하여 사립유치원의 학부모 부담 경감을 위해 추가지원 하는 내용으로 ‘2020년 유치원 운영 한시지원 사업 연장 및 정산안내’를 통보하였고, 이에 따라 ○○교육지원청에서도 같은 해 6. 25. 피청구인 관내 26개 사립유치원에 ‘2020 유치원 운영 한시지원 사업비 교부 알림’을 통보하고, 2020. 5월분에 대해서도 만 3세부터 만 5세 원아의 학부모 부담 교육비를 전액 면제하는 조건으로 사립유치원에 232,729,000원을 교부하였다.

다) 즉, ○○교육지원청은 청구인들이 운영하는 사립유치원에 대하여 2020년 3~5월분 수업료 결손분 50%를 지원하고, 청구인들은 나머지 수업료 결손분 50%를 부담한 것이며, 이 과정에서 ○○교육지원청은 피청구인이 관내 사립유치원 만 5세 원아들에 대한 학부모 부담 교육비 지원을 이미 시행하고 있다는 이유로 만 5세 원아에 대해서만 2020. 3월부터 5월까지 정부와 교육청의 한시지원 사업비를 사립유치원이 신청한 전체 금액으로 교부하지 않고, 피청구인이 사립유치원에 교부하는 5만 원만큼 감액하고 남은 금액의 50%를 교부하였다.

4) 주민감사 청구

청구 외 김○○ 등은 ‘○○시에서 2019년 11월부터 현재까지 사립유치원 부모 부담 교육비 경감을 목적으로 지원한 교육경비보조금이 법률과 조례를 위반하여 집행되었다’고 주장하면서 총 6개 항목에 대한 주민감사를 청구하였는데, 위 주민감사청구의 5번째 항목으로 이 사건 보조금과 관련된 ‘2020년 3월은 코로나19로 원아들이 등원하지 않아 부모부담금이 없는데도, ○○시에서 사립유치원에 교육경비보조금을 지원한 것은 ○○시가 정한 지원목적을 벗어난 것으로 ○○시의 사무 처리는 위법하다’는 내용도 포함되어 있었다.

5) 경상남도 시민감사관의 감사결과

청구 외 경상남도는 위 주민감사청구에 따라 2021. 8월경부터 ○○시를 대상으로 감사를 진행하였고, 2021. 10. 8. 감사결과를 공포하였으며, 주민감사청구 중 5번째 항목에 대하여 ‘○○시가 당초 사립유치원 원아들에 대한 학부모 부담금 지원 사업을 위해 편성한 교육경비보조금의 교부 목적을 벗어나 집행된 것이므로 보조금 회수 등의 조치가 필요하다’고 판단하였다.

6) 위 감사결과에 따라, 피청구인은 2022. 2. 22. 이 사건 각 처분을 하였다.

나. 이 사건 각 처분의 위법성

1) 이 사건 각 처분의 위법성 요지

피청구인이 이 사건 각 처분의 근거법령으로 적시한 ○○시 교육경비 보조에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제11조는 ‘보조금을 교부받은 각급학교가 보조금을 “교부목적 외로 사용한 때”에는 보조금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다’고 규정하고 있는데, 이 사건 청구인들은 피청구인으로부터 교부받은 이 사건 보조금을 피청구인이 지정한 용도인 교원 인건비로 사용하였을 뿐, 교부목적 외로 사용한 사실은 전혀 없는바, 청구인들이 이 사건 보조금을 목적 외로 사용하였음을 전제로 한 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

2) 이 사건 각 처분의 근거 법령 및 처분사유

가) 피청구인은 이 사건 각 처분의 근거법령을 지방보조금법 제12조, 제13조 및 제31조와 이 사건 조례 제11조로 제시하고, 처분사유를 ‘주민감사청구 감사결과에 따른 이행’으로만 적시하고 있으므로, 이 사건 각 처분의 처분사유는 이 사건 감사결과에 기재된 것을 기준으로 살펴볼 수밖에 없다.

나) 우선 이 사건 감사결과는 ‘이 사건 조례 제11조에서는 각급학교의 장은 교부된 보조금을 교부목적 외의 용도로 사용하여서는 아니되며 보조금을 교부목적 외로 사용한 때에는 보조금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 따라서 ○○시에서는 학부모 부담 교육비의 경감을 목적으로 하는 교육경비 보조사업을 추진하기 위해서는 학부모가 부담하여야 하는 교육비를 확인하여 교부하여야 하고 학부모가 교육비를 부담하지 않게 되는 경우에는 교육경비보조금을 교부하여서는 아니되며, 지방재정법령 및 조례에서 정한 보조금의 교부 결정의 내용과 교부목적을 위반하여 다른 용도에 사용한 경우 지방보조금의 교부 결정을 취소하고 회수하여야 한다.’고 전제하고 있다.

다) 이어서 이 사건 감사결과는 ‘교육부와 경상남도교육청에서 학부모 부담 교육비를 면제하는 한시지원 사업을 시행함으로써 실제 학부모 부담 교육비가 발생하지 아니하였음에도, ○○시가 당초 사립유치원 원아들에 대한 학부모부담금 지원사업을 위해 편성한 교육경비보조금의 교부목적을 벗어나 집행된 것으로서, 해당 학부모들의 부담 경감 효과가 없고 오히려 실질적으로 사립유치원 자체의 운영경비를 지원한 것에 해당되어 ○○시가 사립유치원에 통보한 교육경비보조금 교부결정의 보조조건을 위반한 것이므로 이 사건 조례 제11조에 따라 보조금 회수 등의 조치가 필요하다 할 것’이며, ‘사립유치원에서는 학부모 부담 교육비 경감을 위해 교부한 교육경비보조금의 교부 결정의 내용 및 목적과 달리 지방보조금을 다른 용도에 사용함으로써 부당하게 집행되는 결과를 초래하였다’고 판단하였다.

3) 이 사건 각 처분의 근본적인 위법성

이상을 종합하면, ① 이 사건 보조금은 학부모의 교육비 부담을 경감해 주기 위한 것임에도 불구하고, 학부모들의 교육비 부담 경감 효과가 없으므로, 피청구인이 이 사건 보조금을 예정하였던 교부목적을 벗어나 집행한 것이고, ② 이는 이 사건 보조금 교부결정의 보조조건을 위반한 것이라고 판단한 후 ③ 보조금을 교부받은 유치원이 이를 교부 목적 외로 사용한 때 그 반환을 명할 수 있다는 규정을 근거로 하여 보조금의 전부를 반환할 것을 명령한 것으로, 이러한 피청구인의 이 사건 각 처분은 그 자체로 모순인 것이, 피청구인은 ‘○○시가 이 사건 보조금을 예정하였던 교부 목적을 벗어나 집행하였으므로, 교육경비보조금을 지급받은 사립유치원이 목적 외의 용도로 사용한 것에 해당한다’라는 비합리적인 판단하에 이 사건 각 처분을 한 것인바, 그 자체로 위법하다.

4) 피청구인이 적시한 사유는 이 사건 조례 제11조제2항 제1호에 해당하지 않으므로, 이를 근거로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.

가) 위에서 설명한 바와 같이 피청구인의 이 사건 각 처분 통지서 및 명령서와 이 사건 감사결과에 의하면, 이 사건 각 처분의 근거법령은 이 사건 조례 제11조제2항 제1호이며, 따라서 이 사건 각 처분이 적법하려면 이 사건 조례 제11조제2항 제1호 즉 ‘사립유치원(청구인들)이 보조금을 교부목적 외로 사용한 때’에 해당하여야만 한다.

나) 피청구인이 보조금을 잘못 집행한 결과가 되었다고 하더라도, 청구인들이 이 사건 보조금을 교부 목적 외로 사용하였다고 볼 수는 없다.

(1) 먼저, ○○시가 당초 사립유치원 원아들에 대한 학부모 부담금 지원사업을 위해 편성한 보조금의 교부 목적을 벗어나 집행된 결과가 초래되었다 하더라도, 이는 어디까지나 보조금 지급주체인 피청구인이 당초 예정하였던 교부목적을 달성하지 못하게 된 것일 뿐, 이 사건 조례에서 규정하고 있는 ‘보조금을 받은 각급학교’가 보조금을 교부 목적 외로 사용한 때에 해당하는 것이 아니다.

(2) 청구인들로서는 피청구인의 이 사건 보조금 교부가 결과적으로 교부목적을 벗어나게 되었다는 것에 대하여 알지 못했을 뿐만 아니라, 가사 알았다고 하더라도 이러한 사유는 어디까지나 지급주체가 보조금 지급을 결정하는 내부적인 의사결정 과정에서의 하자일 뿐이므로, 그 책임을 보조금을 수령하고 정당하게 집행한 청구인들에게 전가할 수는 없는 것이다.

(3) 또한 피청구인이 이 사건 보조금을 지급함에 있어 당초 예정하였던 행정목적을 달성하지 못하게 되었다고 하더라도, 이러한 사유가 이 사건 조례에서 규정하고 있는 ‘보조금을 받은 각급학교(청구인들)가 보조금을 교부 목적 외로 사용한 것’이 아님은 문언상 명백하고, 달리 의문의 여지조차 없다.

다) 청구인들은 이 사건 보조금을 지정된 용도대로 집행하였다.

(1) 피청구인은 직접 청구인들에게 보조금을 지급하고, 청구인들은 학부모가 납부해야 할 교육비에서 보조금을 공제한 차액만을 징수하도록 하면서, 청구인들에는 운영비에 해당하는 식품구입비와 인건비를 지원하는 보조금 신청 안내 공문을 시행하였고, 청구인들은 피청구인이 교부한 보조금을 교원 인건비로 집행하고, 정산 완료하였다.

(2) 즉, 피청구인은 이 사건 보조금을 신청하라는 안내를 하면서 스스로 그 지원내용을 ‘식품구입비, 인건비’로 기재하여, 청구인들로 하여금 그 교부받은 보조금을 식품구입비와 인건비로 사용하라고 그 용도를 명확하게 지정하였고 청구인들은 이 사건 보조금을 수령하여 실제로 피청구인으로부터 안내받은 것과 같이 유치원 교사 등의 인건비 용도로 전액 사용하고 정산 완료하였다.

(3) 따라서 청구인들은 이 사건 보조금을 지정된 용도대로 집행하였으므로 교부목적에 맞도록 사용한 것이며, 이 사건 조례 제11조제2항 제1호에 기재된 사유는 발생한 바 없었던 것이다.

5) 청구인들이 부당한 이익을 얻은 바도 전혀 없다.

가) 이 사건의 경위에서 설명한 바와 같이, 청구인들에게 반환명령이 내려진 교육경비보조금은 피청구인이 지급한 ① 만 3~4세 대상 3월분 교육경비보조금과 ② 만 5세 대상 3~5월분 교육경비보조금인데, ○○교육지원청은 만 5세 대상 2020. 3월부터 5월까지 사업비를 지원하면서 피청구인이 사립유치원에 교부하는 5만 원만큼 감액하고 남은 금액의 50%를 교부하였다.

나) 따라서 외형상 중복지급된 것처럼 볼 수 있는 보조금은 만 3~4세 대상 3월분 교육경비보조금에 한정되며, 하지만 이마저도 청구인들이 부당하게 이익을 얻은 것이라고 볼 수는 전혀 없다.

(1) 왜냐하면 유아교육법 시행규칙 제7조와 제8조에 따라 사립유치원 원아들의 등원 여부와 무관하게 해당 원아가 사립유치원에 재적하는 이상, 특별한 사정이 없는 한 해당 원아의 학부모는 여전히 학부모부담금(수업료)을 부담해야 하므로 2020년 3월부터 5월까지 코로나19 팬데믹 선언 등 감염병 확산사태로 ○○시 관내 사립유치원 원아들이 실제로 등원하지 않았다 하더라도 그 사실만으로는 학부모 부담 교육비가 면제되지 않으며, 또한 청구인들은 원아들의 등원여부, 학부모 부담 교육비 면제 여부와는 무관하게 인건비 등을 그대로 지출해야 하는 상황이었다.

(2) 즉, 청구인들은 원아들의 등원 여부와 무관하게 교원 인건비 등의 비용을 모두 부담해야 하는 상황이지만 학부모 부담금 감면이라는 정부정책에 적극 동참하는 차원에서 원칙적으로 받아야 할 수업료 중 50%를 받지 않고, 청구인들이 부담을 한 것이며, 따라서 외형상 중복지급된 것처럼 볼 여지가 있는 만 3~4세 대상 보조금은, 실질적으로는 위와 같이 청구인들이 감내한 손해를 일부 보전한 것에 불과할 뿐이라고 할 것이고, 청구인들이 부당하게 이득을 얻은 것이라고는 전혀 볼 수 없는 것이다.

다. 결론

이상과 같이 청구인들은 지급받은 이 사건 보조금을 교부 목적 외로 사용한 사실이 전혀 없어 처분 사유가 부존재 함에도 불구하고, 피청구인은 법령해석을 오인, 처분 사유가 존재하는 것으로 판단하여 이 사건 각 처분을 하였는바, 위법한 이 사건 각 처분을 모두 취소하여 주시기 바란다.

라. 보충서면

1) 청구인들은 이 사건 보조금을 교부 목적에 맞게 사용하였다.

가) 이 사건 조례 제11조제2항 제1호는 ‘보조금을 교부받은 각급학교’가 보조금을 교부 목적 외로 사용한 때 보조금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있음을 규정하여, ‘교부 목적 외의 사용’의 환수 사유를 ‘보조금을 교부받은 각급학교에 의하여 이루어진 경우’에 한정하고 있음에도 불구하고, 피청구인은 ‘보조금을 지급한 ○○시’가 이 사건 조례 제11조제2항에서 규정한 교부 목적 외 사용의 주체가 될 수 있다고 해석하고 있는바, 이는 이 사건 조례의 문언에 정면으로 반하는 잘못된 해석이다.

나) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석· 적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 아니 된다는 것이 대법원의 확립된 판례(대법원 2017. 5. 30. 선고 2015두48884 판결 등)인바, 이 사건 조례 제11조제2항 제1호에 의하여 보조금을 반환하게 하려면, ‘각급학교가 보조금을 교부 목적 외로 사용한 때’에 해당하여야 함이 문언상 명백함에도 불구하고 피청구인은 ‘보조금을 지급한 ○○시가 당초 예정하였던 교부 목적을 달성하지 못하게 된 때’에도 위 조례 제11조 제2항 제1호에 해당한다고 해석하고 있는바, 이러한 해석은 행정처분의 상대방인 청구인들에게 침익적 행정처분의 근거가 되는 법규를 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추 해석하는 것에 해당하여 허용될 수 없다.

다) 피청구인은 이 사건 보조금을 지급하면서 그 지원내용으로 ‘식품구입비, 인건비’라고 분명하게 지정하였으며, 청구인들은 이 사건 보조금을 유치원 교사 등의 인건비 용도로 전액 사용하여 지정된 용도대로 집행하여 교부 목적에 맞도록 사용한 것이다.

2) 이 사건 보조금은 그 교부 목적을 달성하였고, 달리 청구인들이 부당하게 지원을 받은 것으로도 볼 수 없다.

가) 피청구인은 ‘청구인들이 2020년 유치원 운영 한시 지원사업 추진계획을 통지받고 이에 따라 지원금을 신청하여 교부받았다는 것은 학부모의 부담이 없었다는 것을 청구인 스스로 입증하는 내용’이라고 하면서, 이 사건 보조금은 명백한 부당이득에 해당한다고 주장하고 있으나,

나) 이 사건 감사결과에서도 상세히 나타나는 것과 같이, 코로나19 확산 방지를 위한 휴업기간 중에도 원아의 학부모는 여전히 수업료를 부담하여야 하며, 교육청 및 지방자치단체의 지원금은 ‘학부모가 사립유치원에 대하여 부담하는 수업료’에 대하여 이루어진 것일 뿐이고, 따라서, 이 사건 보조금은 어디까지나 학부모가 부담하여야 할 수업료를 지원해주는 목적에서 이루어진 것일 뿐, 사립유치원을 그 수혜자로 하여 어떠한 혜택을 부여하는 것이 아니다.

다) 또한 경상남도교육청이 2020년 유치원 운영 한시 지원 사업을 한 것 역시, 어디까지나 학부모가 부담하는 수업료 결손분 중 ‘일부’를 지원해주는 것에 불과하며, 경상남도교육청의 지원사업이 있었다고 하더라도, ○○시가 지원한 교육경비의 보조는 원래는 학부모가 부담하여야 하는 수업료의 범위 내에서 이루어진 것이며, 이러한 목적으로 지급된 이 사건 보조금은 그 지급 자체로 학부모가 부담하여야 할 수업료를 지원해준다는 목적을 달성하게 되는 것이다.

라) 이상과 같이, 청구인들이 교부받은 이 사건 보조금은 청구인들이 운영하는 사립유치원에 다니는 원아들의 부모가 지급하여야 할 수업료 결손분을 일부 보전받은 것에 지나지 않고, 청구인들이 부당하게 보조금을 받은 것으로도 볼 수 없을 뿐만 아니라, 교부 자체로 이미 보조금의 지원목적에 부합하게 되었다는 점에서도 청구인들이 이 사건 보조금을 받은 것이 부당하다고 볼 수 없다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 청구인들은 이 사건 보조금을 목적 외 사용한 사실이 없을 뿐만 아니라 피청구인이 지정한 용도대로 집행하였다고 주장하고 있으나,

1) 경상남도 공고 제2021-****호(2021. *. *) 이 사건 감사결과에 따르면, 2020년 3월은 코로나19로 원아들이 등원하지 않아 학부모 부담금이 없었는데도 피청구인이 청구인들에게 교육경비 보조금을 지원한 것은 목적 범위를 벗어나 피청구인의 사무 처리는 위법하다고 하였고, 또 코로나19로 원아들이 등원하지 않아 학부모의 부담금이 없는 2020년 3~5월에 피청구인이 청구인들에게 교육경비 보조금을 지원한 것은 학부모들의 부담경감 효과가 없고, 오히려 사립유치원 자체의 운영경비를 지원한 것에 해당한다고 판단하였다.

2) 또한 청구인들은 ‘목적 외 사용’을 오인 또는 오해하고 있는바, 이 시기에는 코로나19로 인하여 학부모들이 납부한 교육비가 없었고, 설령 교육비를 납부하였다 하더라도 한시적 지원사업의 전제조건 이행을 위해 받은 교육비를 학부모에게 돌려주는 상황이었기 때문에 피청구인이 청구인들에게 교부한 교육경비는 부모부담 경감이라는 교부 목적이 없어졌으므로 이를 인건비나 식품비 등으로 사용한 것은 ‘목적 외 사용’또는 ‘용도 외 사용’에 해당한다.

나. 유아교육법 시행규칙 제7조와 제8조에 따라 사립유치원 원아들의 등원 여부와 관계없이 해당 원아가 재적하는 이상 학부모 부담금을 부담해야 하는 것으로 청구인들은 부당한 이익을 얻은 바도 없다고 주장하고 있으나,

1) ○○교육지원청은 2020년 3~5월 학부모들로부터 유아학비를 받지 않는 조건으로 수업료의 50%는 ○○교육지원청이 지원하고, 나머지 50%는 청구인들이 부담하는 내용의 ‘2020년 유치원 운영 한시지원 사업 추진 계획’을 청구인들에게 통지하였고, 당시 관내 모든 사립유치원은 상기 조건을 수용하여 ○○교육지청에 지원금을 신청하여 교부받았으며, 같은 시기 피청구인 역시 학부모의 부담이 있을 경우에만 월 5만 원(1인당) 범위 내에서 부모부담금을 실비로 지원하는 ‘사립유치원 부모부담 교육경비 지원사업’을 추진 중에 있었다.

2) 청구인들이 ○○교육지원청으로부터 통지받은 ‘2020년 유치원 운영 한시지원 사업 추진 계획’을 통지받고 이에 따라 지원금을 신청하여 교부받았다는 것은 학부모의 부담이 없었다는 것을 청구인들 스스로 입증하는 내용으로, 같은 시기에 청구인들이 피청구인으로부터 교부받은 이 사건 보조금은 명백한 부당이득에 해당되므로 반환하여야 한다.

다. 결론

2020년 3~5월에 사립유치원 원아들이 등원하지 아니하였고, 이로 인하여 수업료도 납부하지 아니하였으며, 부모 부담 교육비 납부가 없었는데도 불구하고, ① 부모 부담 경감을 목적으로 교부받은 교육경비 보조금은 부당이득에 해당하고, ② 이를 청구인이 사용한 것은 ‘목적 외 사용 또는 용도 외에 사용’에 해당하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12~13조, 제31조

나. ○○시 교육경비 보조에 관한 조례 제11조

다. 피청구인은 청구인들의 신청을 받은 후, 2020. 3. 25, 2020. 4. 24, 2020. 5. 26.에 사립유치원 부모부담교육비 지원사업(만 5세 대상) 보조금으로 각각 72,350천원, 72,100천원, 72,300천원 등 총 216,750천원(부모부담교육비 월 1인 5만원)을 청구인들에게 교부하였고, 그 보조금 교부결정 및 교부통지서의 주요 내용은 다음과 같다.

라. 또 피청구인은 2020. 5. 20. 사립유치원 부모부담교육비 지원사업(만 3~4세 대상, 3월 한시) 보조금 107,850천원(부모부담교육비 월 1인 5만원)을 청구인들에게 교부하였고, 그 보조금 교부결정 및 교부통지서의 주요 내용은 위와 같다.

마. 청구 외 김○○ 등은 2021. 4. 19. ○○시 사립유치원 교육경비보조금 지원사업과 관련하여 6개 항목의 주민감사를 청구하였고, 이에 대하여 청구 외 경상남도지사는 시민감사관 3명 등 5명으로 감사반을 편성하여 피청구인을 대상으로 2021. 8. 13. ~ 2021. 10. 1.까지 감사를 실시하고, 2021. 10. 8. 주민감사 청구 감사 결과를 공표(경상남도 공고 제2021-****호)하였는바, 이 사건 관련 주요 내용은 다음과 같다.

바. 피청구인은 2021. 11. 23. 청구인들에게 감사 결과에 따른 사립유치원 부모부담교육비 지원사업 보조금 교부결정 및 교부확정 취소, 보조금 반환 명령서를 청구인들에게 통지하였다.

사. 청구인들은 2021. 12. 20. 행정심판(경남행심 제2021-***호)을 청구하였고, 이에 피청구인은 2022. 1. 27. 사립유치원 부모부담 보조금 교부결정 및 교부확정 취소처분 취소와 보조금 반환 명령 처분 취소를 청구인들에게 통지하였으며, 청구인들은 2022. 2. 4. 행정심판청구를 취하하였다.

아. 피청구인은 2022. 2. 3. 처분사전통지를 거쳐 2022. 2. 22. 청구인들에게 이 사건 각 처분을 통지하였고, 그 처분 명령서의 주요 내용은 다음과 같다.

자. 청구인들은 2022. 5. 10. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 각 처분의 관계법령

1) 지방보조금법 제13조는 ‘지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용해서는 아니된다.’고 규정하고, 같은 법 제12조제1항과 제31조에서는 ‘지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우, 2. 법령, 조례, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우, 3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우, 4. 그 밖에 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있으며, 지방보조금의 교부결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다.’고 규정하고 있다.

2) 한편, 지방보조금과 관련된 조문을 분리·정비한 지방보조금법이 제정되기 이전의 구.지방재정법(2020. 1. 1. 법률 제16857호로 시행된 것)에서는 제32조의4, 제32조의8에서 지방보조금법 제12조, 제13조, 제31조의 내용들을 동일하게 규정하고 있다.

3) 또한 ○○시 교육경비 보조에 관한 조례 제11조 제1항에서는 ‘각급학교의 장은 교부된 보조금을 교부 목적 외의 용도로 사용하여서는 아니 된다. 다만, 시장의 사전승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하면서, 제2항에서는 ‘보조금을 교부받은 각급학교가 1. 보조금을 교부목적 외로 사용한 때, 2. 보조사업의 전부 또는 일부를 중지한 때, 3. 보조사업의 목적을 달성할 수 없다고 인정된 때, 4. 그 밖에 보조사업에 있어서 허위의 사실이 발견된 때에는 보조금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다.’고 규정하고 있다.

나. 먼저 이 사건 보조금의 교부 목적이 무엇인지에 대하여 살펴보면,

1) 청구인들은 피청구인이 2019. 11. 11. 청구인들에게 통지한 부모부담교육비 지원사업 보조금 신청 안내 공문에서 지원내용을 ‘식품구입비, 인건비’로 기재하여, 보조금의 용도를 명확하게 지정하였고 청구인들은 이 사건 보조금을 안내받은 것과 같이 유치원 교사 등의 인건비로 전액 사용하였으므로 교부 목적에 맞게 사용한 것이라고 주장하나,

2) 부모부담교육비 지원사업 보조금 신청 안내 공문에 첨부된 지침 중 지원개요에서 지원내용을 ‘식품구입비, 인건비’로 기재하고 있음은 사실이나, 해당 공문의 제목이 ‘부모부담교육비 지원사업 보조금 신청 안내’인 점, 첨부된 지방보조금 교부신청서와 사업계획서 서식에서 사업명을 ‘사립유치원 부모부담교육비 지원’, 사업목적을 ‘학부모 교육비 부담경감 및 교육의 공공성 강화’, 사업내용을 ‘만 5세반 원아 부모부담금 지원’, 기대효과를 ‘학부모 교육비 부담경감’등으로 기재하고 있는 점과,

3) 이 사건 보조금을 교부할 당시 보조금 교부결정 및 교부통지서에서도 사업명을 ‘사립유치원 부모부담교육비 지원사업’, 보조사업 내용을 ‘부모부담교육비 월 1인 5만원 지원’으로 기재하고 있는 점 등을 볼 때, 이 사건 보조금의 교부 목적이 사립유치원 학부모들의 교육비를 지원하여 그 부담을 경감하기 위한 것임은 명백하고,

4) 보조금 신청 안내 공문에 지원내용으로 기재된 ‘식품구입비, 인건비’는 사립유치원 학부모들의 부담경감이라는 이 사건 보조금의 교부 목적 달성을 전제로 그 사용 방법을 지정한 것에 불과한 것으로, 그 자체가 이 사건 보조금의 교부 목적이라고 볼 수는 없는 것이며, 따라서 이 부분 청구인들의 주장은 이유 없고, 이 사건 보조금이 교부 목적에 맞게 사용되었는지 여부는 실제 학부모들의 교육비 부담경감 효과가 있었는지를 기준으로 판단하여야 할 것이다.

다. 다음으로 이 사건 보조금이 교부 목적에 맞게 사용되었는지 여부를 살펴보면,

1) 제출된 자료와 감사 결과 등에 의하면, 경상남도교육청과 ○○교육지원청은 교육부 정책에 따라 코로나19 확산 방지를 위한 휴업기간 중 학부모들의 교육비 부담을 경감하기 위해 2020년 3월부터 5월까지 학부모 부담금을 반환하는 사립유치원을 대상으로 수업료 결손분 중 50%는 사립유치원이 부담하고, 나머지 50%는 정부와 도 교육청이 지원하는 것을 조건으로 하는 ‘2020년 유치원 운영 한시 지원사업’을 추진하여 만 3세부터 만 5세 원아의 학부모 부담 교육비를 청구인들에게 교부하였고, 이로 인하여 2020년 3월부터 5월까지 학부모들이 부담하는 교육비는 발생하지 않았다.

2) 사정이 이러하다면 학부모들의 교육비가 발생하지 않은 이상, 이 사건 보조금의 교부 목적이 없어졌다고 볼 수밖에 없는 것이고, 따라서 이 사건 보조금은 그 교부 목적을 벗어나 집행된 것으로 보아야 하고, 교부 목적을 벗어나 교부된 이 사건 보조금은 그 사용 내역에 상관없이 목적 외로 사용된 것에 해당한다.

라. 피청구인이 보조금을 잘못 집행한 책임을 청구인들에게 전가하는 것은 부당하다는 청구인들의 주장에 대하여 살펴보면,

1) 청구인들은 이 사건 조례 제11조제2항 제1호는 ‘보조금을 교부받은 각급학교가 보조금을 교부 목적 외로 사용한 때 보조금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다’고 규정하고 있는바, ‘교부 목적 외의 사용’의 반환 사유는 ‘보조금을 교부받은 각급학교에 의하여 이루어진 경우’에 한정되어야 한다고 주장하나,

2) 대법원은 ‘보조금 교부는 수익적 행정행위로서 교부대상의 선정과 취소, 그 기준과 범위 등에 관하여 교부기관에 상당히 폭넓은 재량이 부여되어 있다. 또한 보조금 지출을 건전하고 효율적으로 운용하기 위해서는, 보조금 교부기관이 보조금 지급목적에 맞게 보조사업이 진행되는지 또는 보조사업의 성공 가능성이 있는지에 관하여 사후적으로 감독하여 경우에 따라 교부결정을 취소하고 보조금을 반환받을 필요도 있다(대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결)고 판시하고 있고,

3) 이 사건 조례 제11조제2항 제1호를 문언 그대로 해석하더라도, ‘결과적으로 각급학교가 보조금을 교부 목적 외로 사용한 때’에 해당하면 이를 반환하게 할 수 있다고 해석하는 것이 합리적이고, 지방보조금법이나 이 사건 조례에서 반환 요건과 관련하여 보조사업자의 고의나 과실 여부를 그 구성요건으로 규정하고 있지 않은 이상, 반드시 목적 외로 사용하겠다는 의도가 있어야 한다거나 각급학교의 귀책 사유로 인한 하자가 있어야 하는 것은 아니라 할 것이고,

4) 이 사건 보조금 중 만 5세 대상 보조금은 ○○시 사립유치원 원장 및 학부모와의 간담회에서 건의된 내용을 수용하여 예산을 편성하여 지급한 것이고, 만 3~4세 대상 보조금은 ○○사립유치원연합회의 요청에 의해 피청구인이 추가경정예산을 편성하여 교부한 것으로,

5) 비록 피청구인이 경상남도교육청과 ○○교육지원청의 ‘2020년 유치원 운영 한시 지원사업’으로 인해 학부모들의 교육비가 발생하지 않은 사실을 확인하지 못한 잘못이 있기는 하나, 청구인들 역시 선량한 관리자의 주의로 지방보조사업을 수행하여야 하는바, 경상남도교육청과 ○○교육지원청의 ‘2020년 유치원 운영 한시 지원사업 추진계획’중 보조금 교부조건을 보면 ‘동일 또는 유사한 사업계획으로 다른 기관으로부터 중복하여 보조금을 받은 경우 이미 교부된 보조금의 반환을 명할 수 있다.’는 내용이 포함되어 있는 점, 이러한 추진계획을 통보받고 신청하는 과정에서 청구인들 스스로가 학부모들의 부담금을 모두 반환하여 학부모 부담이 없음을 충분히 인지하고 있으면서도 피청구인에게 이에 대한 별다른 보고나 통지를 하지 않고 이중 수혜를 누린 부분이 있는 점 등, 신의칙과 공평의 원칙에 비추어보더라도 청구인들이 이 사건 보조금을 교부 목적 외로 사용한 때에 해당한다고 판단한 피청구인의 이 사건 각 처분에 어떠한 위법·부당이 있다고 보기 어렵다.

마. 이 사건 보조금은 그 교부 목적을 달성하였고, 청구인들이 부당한 이득을 얻은 바가 없으며, 수업료 결손분을 일부 보전한 것에 불과하다는 청구인들의 주장에 대하여 살펴보면,

1) 청구인들은 주민청구 감사 결과 내용 중 ‘○○시가 2019년부터 2021년 현재까지 사립유치원 원아에 대한 부모부담 교육비를 지원한 교육경비보조사업은 형식과 명칭상 사립유치원에게 지급된 것으로 보이더라도 “실질적으로 학부모의 교육비 부담을 경감 해주는 것”이므로 지방재정법 등에 위반되지 않은 사업’이라는 부분을 근거로, 이 사건 보조금의 지급으로 학부모가 부담하여야 할 수업료를 지원해준다는 목적을 달성하였고, 사립유치원에 어떠한 혜택을 부여하는 것이 아니라고 주장하나,

2) 위 감사 결과의 내용은 ○○시가 2019년부터 2021년까지 사립유치원에 교부한 교육경비보조금이 구.지방재정법 제32조의2제2항의 ‘지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부할 수 없다.’는 규정을 위반하지 않았다는 것을 설명한 내용으로, 감사청구의 대상이 된 ○○시의 사립유치원 부모부담교육비 지원사업 자체는 학부모들의 교육비 경감 목적으로 집행된 것이며 사립유치원에 운영비를 지원한 것은 아니라는 취지이며, 그것과는 별개로 학부모들의 교육비 부담이 없었던 2020년 3월부터 5월까지 시기에 교부된 이 사건 보조금이 본래의 교부 목적에 부합하지 않음은 별도로 지적하고 있다.

3) 또한 청구인들이 경상남도교육청과 ○○교육지원청의 ‘2020년 유치원 운영 한시 지원사업 추진계획’에 따라 보조금을 신청한 것은 그 지원기준에 따라 수업료 결손분 중 50%를 부담하겠다는 것에 동의함을 전제로 한 것인 이상, 이 사건 보조금을 통해 나머지 결손분을 보전받겠다는 의사가 있었다고는 볼 수 없는 것이고, 그렇다면 이 사건 심판 과정을 통해서 결손분을 일부 보전받은 것에 불과하다고 주장하는 것은 그 타당성을 인정하기 어렵다.

바. 이상을 종합하면, 피청구인이 2019. 11월부터 시행한 부모부담교육비 지원사업은 코로나19 확산으로 어려움을 겪는 학부모들의 교육비 부담을 완화하기 위한 공익 목적의 사업으로, 국민의 혈세가 그 재원으로 사용되는 만큼, 실제 학부모들의 부담을 완화하는데 사용되어야 함은 당연한 것이고, 사립유치원을 운영하는 청구인들 역시 이러한 국가적·사회적 정책에 발맞추어 관련 법령에 따라 선량한 관리자의 주의를 다하여 보조사업을 수행해야 할 책임과 의무가 있다고 할 것인바, 학부모들의 교육비 부담이 발생하지 않은 시기에 교부된 보조금에 대하여 그 교부결정 및 교부확정을 취소하고 그에 따른 보조금의 반환을 명한 피청구인의 이 사건 각 처분에 어떠한 위법이나 부당은 없다 할 것이다.

사. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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보조금 반환명령 등 취소 심판청구사건