이 유(2022-99) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 C(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 이 사건 건축물의 불법증축 사실이 피청구인에게 적발되어 시정명령을 통보하였으나 이를 이행하지 않았다는 사유로, 피청구인으로부터 2022. 1. 24. 이행강제금 2,675,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2020. 9. 10. C 위 지상 건물을 매수하여 같은 해 10. 27. 소유권이전등기를 경료함으로써, 위 부동산 소유권을 취득하였다. 2) 피청구인은 청구인이 건축법 제14조를 위반하여 위 건축물 중 1층 단독주택(차양) 20㎡를 불법 증축하였다는 이유로 이행강제금 2,675,000원을 납부하라는 행정처분을 내렸다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 피청구인은 청구인이 위와 같이 1층 건물(차양) 20㎡를 불법으로 증축하였다는 이유로 이 사건 행정처분을 하였으나, 이는 다음과 같은 이유로 위법, 부당한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 2) 청구인의 부동산 취득과정 가) 청구인은 2020. 9. 10. 청구외 D로부터 이 사건 부동산을 매매로 취득하였다. 부동산 매수 당시 매도인은 이 사건 부동산이 증축된 사실을 전혀 고지하지 않았으며, 청구인 역시 그 사실을 알지 못하였다. 나) 청구인은 이 사건 부동산을 취득한 후, 주변 환경을 일부 정비하였을 뿐 지금까지 청구인이 주택을 증축한 사실이 없으며, 특히 1층 차양 부분을 불법으로 증축한 사실은 더더욱 없다. 다) 피청구인이 고지한 별첨 계고서 기재에 의하면, 이 사건 건물 불법 증축 시기가 2015년이라고 기재되어 있는데, 현재의 건물 구조, 현황과 전 소유자의 언동 등으로 미루어 볼 때, 청구인은 불법증축 행위가 건물 신축 당시인 2003년에 이미 존재하고 있었던 것으로 보고 있다. 3) 피청구인은 청구인이 건축법 제14조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제80조 제2항 및 같은 법 시행령 제115조의2에 따라 이행강제금 부과처분을 하였다. 그러나 피청구인의 이 사건 처분은 공익을 이유로 사익을 현저히 침해한 처분으로 마땅히 취소되어야 한다. 가) 별첨 사진과 같이 피청구인이 고지한 불법 증축 부분은 1층 주택 뒤편 철골 목조 구조 차양 및 데크 부분 20㎡(실제 증축된 면적은 1층 처마 부분을 제외하면 약 13㎡ 가량임)으로, 증축된 부분은 2층 부엌 출입문과 연결되어 있다. 나) 만약, 피청구인이 내린 시정명령을 이행하여 청구인이 증축된 데크와 난간을 철거할 경우, 청구인은 추락의 위험 때문에 2층 부엌 출입문 사용이 불가능하게 되어, 그로 인한 일상생활의 불편이 상당하다. 다) 이러한 점을 고려할 때, 현재 불법 증축된 부분은 청구인이 일상생활을 영위하는데 반드시 필요하며, 주거생활의 안전을 위해서도 더욱 그러하다. 청구인은 피청구인으로부터 원상복구 명령을 받고, B을 방문하여 위 개인적인 사정을 설명하고, 불법 증축 부분 양성화 방안을 강구하여 줄 것을 요청하였으나, B는 해당 건물이 있는 토지 용도지역이 보전녹지지역으로 건폐율(20.19%) 부족으로 증축이 불가하다는 답변을 하여, 청구인이 그러면 대지와 연접한 같은 리 E번지(청구인 소유, 답, 756㎡)를 대지로 전환하여 건폐율을 맞추겠다고 하였으나, 받아들여지지 않았다. 4) 피청구인이 고지한 불법 증축 부분은 청구인이 이 사건 건물을 취득하기 전 이미 축조되어 있었고 청구인이 한 행위가 아니며, 청구인은 해당 부분이 불법 증축된 사실을 알지 못하였음에도, 이를 이유로 청구인에게 금 2,675,000원을 부과한 것은 심히 부당하다. 피청구인의 주장대로 불법 증축된 부분을 철거할 경우, 청구인이 위에서 주장한 바와 같이 생활의 불편은 말할 것도 없고, 추락사고 등 상당한 안전상의 위험이 있다. 그뿐만 아니라, 청구인이 추산하는 철거 비용 역시 2천만 원 이상 소요될 것으로 추정되어 그로 인한 경제적 부담 역시 상당하다. 다. 결론 1) 이상과 같은 사유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 달성하려는 공익적 목적에 비하여 청구인이 입게 되는 불이익이 너무 커서 현저히 형평을 잃었다 할 것이고, 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것으로서 위법, 부당한 처분이라 할 것이어서 그 취소를 구하고자 이 건 청구에 이른 것이다. 2) 만약, 청구인의 주장과 소명이 이에 미치지 못한다면 불법 증축 행위가 청구인이 건물을 취득하기 전부터 존재해온 사실, 증축 부분 철거로 인한 생활에 상당한 불편이 있고, 안전상의 문제에 노출될 우려가 있는 점을 참작하시어, 해당 증축 부분을 양성화하는 방안으로 권고하여 주시고 부과된 이행강제금 가액 역시 대폭 감경하는 재결을 내려주시기 바란다. 라. 보충서면 1) 건축법위반 사실에 대한 소명 가) 피청구인은 청구인 소유의 이 사건 위반건축물이 건축법 제14조(허가 없이 증축)를 위반하였다는 이유로, 이행강제금을 부과하였다. 피청구인도 일부 인정하는 바와 같이, 현재 청구인 소유의 위반 건물은 2015년 증축된 것으로 추정되고 있으나, 청구인이 전 소유자들에게 확인한 결과 피청구인이 지적한 위반(증축)부분은 건물 신축 당시에 축조된 사실이 확인되었다. 나) 청구인은 2020. 9. 10. 전 소유자 D로부터 위반 건물을 매수하였으며, 매수 당시 전 소유자는 피청구인이 지적한 위반 사실에 대하여 청구인에게 고지한 사실이 없으며, 청구인은 건물을 매수한 후로 달리 신축·증축 등 건축행위를 한 사실이 없다. 다) 그럼에도 불구하고 피청구인이 위반행위 적발 당시 건축법상 위반 건물 소유자가 청구인이라는 이유로 관련 규정에 따라 이행강제금을 부과하는 것은 심히 부당하다. 2) 건물 양성화 방안을 위한 청구인의 노력 가) 청구인은 피청구인이 위반사실을 이유로 이행강제금 부과를 계고한 이후 수차례 피청구인에게 증축된 부분의 건물이 유지되어야 하는 당위성을 설명하고, 현재의 건물대지와 연접한 같은 리 E번지(답, 756㎡) 토지가 청구인의 소유임을 고지하고, 현재 부족한 불법 증축된 건물 면적에 상응하는 면적을 대지로 용도 변경하는 등 위반건물에 대한 양성화 방안을 타진한 바 있다. 나) 그때마다 피청구인은 위반건물이 축조된 지역이 보전산지지역이고, 상수원보호구역이라는 이유로 청구인의 요청에 대한 심의나 검토를 하지 않았다. 청구인이 청구서에서 주장한 바와 같이 현재 증축된 위반건물 부분은 청구인이 2층 부엌에 출입하기 위하여 반드시 필요하며, 특히 낙상사고 등 안전을 위해서 현재의 형상대로 존속되어야 한다. 다) 그럼에도 불구하고 피청구인이 위와 같은 제반사정을 간과한 채 건축법 시행령이 규정하고 있는 이행강제금 부과 규정에 따라 이 사건 행정처분을 한 것은 행정청의 재량권을 일탈한 위법한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 라) 다만, 건축법 관련 규정상 이행강제금 부과처분이 정당하다면, 위와 같이 이 사건 위반건축물은 청구인이 소유권을 취득하기 최소 5년 전 이미 축조된 사실, 위반건축물을 축조한 이유가 부엌 출입 시 낙상방지를 위해 축조된 점 등 제반사정을 참작하시어, 부과된 이행강제금을 감경하여 주시고, 위반건축물 양성화 방안에 대한 심의를 할 수 있도록 적절한 권고를 내려주시기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 2021. 1. C(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 부지에 건축법 제14조를 위반한 건축행위에 대한 행정조치를 요구하는 민원이 있어 현장조사 결과, 당초 지상 2층, 건축연면적 174.56㎡ 규모의 건축물에 1층 제2종근린생활시설, 2층 단독주택 용도로 2003. 4. 40. 건축물사용승인을 득한 건축물의 1층 부분에 일반철골구조 20㎡ 규모의 단독주택 차양 및 데크(이하 “이 사건 위반건축물”이라 한다)를 허가 없이 무단 증축한 사실이 확인됨에 따라, 위 건축법 위반 건축물에 대하여 당시 건축주(청구인) A에게 행정절차법 제21조 제1항 규정에 따라 2021. 1. 12. 행정처분 사전통지 하고, 건축법 제79조 규정에 따른 2021. 3. 25. 자진철거 시정명령과 2021. 6. 3. 자진철거 촉구 시정명령을 하였으나, 2) 위 2차례의 위반건축물 자진철거 시정명령에도 청구인이 시정하지 않음에 따라 이 사건 위반건축물에 대하여 건축법 제80조 제1항 규정에 의거 2021. 7. 28. 위반건축물 이행강제금 부과 계고하였으며, 이에 대하여 청구인은 불법건축물 추인(양성화)을 위한 2달간의 기간연장을 요청하는 의견서를 제출해옴에 따라, 피청구인은 3개월 정도의 이행에 필요한 기간연장 통지를 하였음에도, 청구인은 2021. 12. 28. 불법 증축행위를 한 사실이 없고 위반건축물은 당해 건축물 신축 당시 시공되었으며 위반건축물은 청구인의 일상생활에 반드시 필요한 사항으로, 피청구인의 시정명령 미이행으로 인한 이행강제금 부과를 재고해 달라는 의견서를 피청구인에게 재차 제출하였다. 3) 이에 따라, 피청구인은 항공사진 등을 참고해 볼 때 건축물대장에 등재된 적법한 건축물의 신축 준공(2003. 4. 4.) 이후, 2015년경에 위반건축물이 시공된 것으로 확인되며, 건축법 제79조의 규정에서 그 건축물의 건축주, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 위반건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있음에 따라 피청구인의 위반건축물에 대한 시정명령 및 이행강제금 처분은 적법하다는 내용을 2021. 12. 29. 회신하였으며, 그 이후 이에 대한 청구인의 답변이나 이행된 부분이 전혀 없어 2021년 건축물·기타물건 시가표준액 산출체계에 근거하여 이행강제금을 산정한 후, 4) 최초 2021. 1. 12. 시정명령한 날로부터 366일이 경과된 2022. 1. 24. 청구인에게 이행강제금(2,675,000원)을 부과하였고 이후 2022. 3. 28. 행정심판이 청구되었다. 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 건축법 제2조에서 “건축”이란 건축물을 신축·증축·개축·재축하거나 건축물을 이전하는 것을 말하며, 같은 법 시행령 제2조에서 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말하며 또한 같은 법 제11조 제1항 본문에서는 건축물을 건축, 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 제14조에 해당한다면 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 2) 건축법 제79조 제1항에 의거 건축법 또는 건축법에 따른 명령이나 처분에 위반이 된다면 건축법에 따른 허가나 승인을 취소하거나 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ‘건축주 등’이라 한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 3) 건축법 제80조 제1항에서는 건축법 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정명령을 이행하지 않은 건축주 등에 대하여 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수하도록 규정하고 있다. 4) 이 사건은 피청구인이 건축법 제14조를 위반한 위반건축물에 대하여 청구인에게 충분한 기간을 부여하여 자진철거토록 시정명령을 통보하였음에도 이를 이행하지 않음에 따라 적법한 절차에 따라 이행강제금을 부과처분 한 사항인데, 청구인은 위반건축행위를 한 적이 없으며 현재 위반된 건축물을 철거할 경우 2층 부엌 출입문 사용이 불가할 뿐 아니라 추락위험이 상존함에 따라 피청구인의 철거명령은 부당하다고 주장하고 있는 것으로, 건축물대장에 등재된 적법한 본 건축물은 2003. 4. 4. 신축준공을 득한 후 2020. 10. 27. 청구인에게로 소유권이전등기가 이루어진 것으로 확인되고 차양 및 데크 형태의 위반건축물은 항공사진을 통하여 볼 때 2015년경 불법증축 행위가 이루어진 것으로 확인이 되는 점을 미루어 청구인의 행위로 이루어진 것은 아니나, 상기 건축법 제79조 제1항에서 살펴본 바와 같이 건축법 위반행위에 대하여 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있는 것임을 확인할 수 있다. 5) 따라서, 건축법 제80조에 따라 시정명령 처분하고 이행에 필요한 366일의 상당한 기한을 부여하였음에도 시정조치가 이루어지지 않음에 따른 피청구인의 이행강제금 부과처분은 적법한 사항이며 또한, 위반건축물과 연결되어 있는 2층 부엌 출입문은 적법한 본 건축물 사용승인 당시 평면도 및 항공사진 등을 참고해 볼 때 존재하지 않았으나, 2015년 경 위반건축물 축조 시 부엌 출입문도 함께 설치된 것으로 확인되는데, 2층 부엌 출입을 위하여 위반건축물이 존치되어야 한다는 청구인의 주장은 앞뒤가 맞지 않는 주장이며, 2층 부엌 출입문은 위반건축물 축조 시 더불어 설치된 것에 불과한 것으로, 오히려 위반건축물 철거 시 추락 등의 안전사고 위험이 없도록 위반건축물에서의 부엌 출입구는 당초대로 폐쇄조치함이 타당할 것으로 판단된다. 6) 또한, 청구인은 불법 건축물 양성화를 강구해 줄 것을 요청하였으나 받아들여지지 않았다고 주장하고 있으나, 청구인의 위반건축물이 존재하는 C는 보전관리지역의 상수원보호구역으로 수도법 등에서 불법증축 등의 위반행위를 적극 제한하고 있는 지역이며, 기 위반된 건축물은 적법화 등의 행정처리가 쉽지 않은 사항으로, 청구인이 이를 양성화 하고자 할 경우에는 건축법 제11조에 의거 건축허가신청서에 국토교통부령이 정하는 설계도서와 허가 등을 받거나 신고를 받기 위하여 관계법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하는 것으로, 청구인은 관계법령에서 규정하고 있는 설계도서 등을 구비하여 건축허가 신청한 사실이 전무하며, 7) 다만, 청구인은 2021. 12. 28. 이행강제금 부과계고에 따른 의견제출서 내용에 위반건축물에 대한 양성화 방안을 검토해 달라는 내용만 있을 뿐, 갖추어야 할 서류나 절차 등에 대한 적극적인 문의조차 없었던 것으로, 기 적법하게 이루어진 위반건축물의 이행강제금 부과처분에 대한 청구인의 취소 또는 감액을 요구하는 청구는 기각되어야 함이 마땅하다고 판단된다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제5조, 제13조 5. 인정사실 가. 피청구인의 출장복명서에 따르면, 피청구인은 2021. 1. 11. 이 사건 토지에 대하여 현장 확인을 한 결과, 다음과 같이 이 사건 건축물의 불법 증축 사실을 적발하였다. 위치 : C | 층별 | 구조 | 용도 | 위반면적(㎡) | 행위시기 | 불법여부 | 비고 | 1 | 일반철골 (무벽) | 단독주택 (차양) | 20 (2.5×8) | 2015년 | 증축 | 건축법 제14조 |
나. 피청구인은 청구인에게 2021. 3. 25. 위반건축물 시정명령을 하였고, 2021. 6. 3. 위반건축물 시정명령을 촉구하였다. 다. 피청구인은 2022. 1. 24. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 2,675,000원 부과처분을 통보하였다. 라. 청구인은 2022. 3. 24. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 마. 피청구인은 2022. 5. 12. 청구인에게 이 사건 처분의 취소 공문을 통지하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 행정심판법 제2조 제1호에서는 “처분”이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용”이라고 규정하고 있고, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면, 1) 대법원은 “행정처분이 취소되면 그 처분은 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않으며, 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 취소소송은 소의 이익이 없어 부적법하다 할 것이다(대법원 2006. 9. 28. 선고 2004두5317 판결 등 참조).”라고 판시하고 있다. 2) 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 사건 행정심판 청구가 제기된 이후인 2022. 5. 12. 이 사건 처분인 ‘이행강제금 2,675,000원 부과처분’을 직권취소 하였음을 청구인에게 통지한 사실이 확인되는바, 이 사건 행정심판 청구는 더 이상 존재하지 않는 처분의 취소를 구하고 있어 심판청구의 이익이 없으므로, 행정심판 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
