피청구인이 이 사건 공유재산 사용 수익·허가 입찰공고 시 지역사랑상품권 등 할인권 미사용에 따른 경영상 불이익에 대하여 책임지지 않으며, 공고조건은 시설물 운영 시 중요한 이행사항임을 명시한 점, 이 사건 특수조건을 철회하여 청구인에게 혜택을 주는 것보다 지역사랑상품권의 유통 및 이용을 활성화하여 군 전체 지역경제 발전에 기여할 필요가 있다고 판단하여 이 사건 처분을 한 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것임.

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경남행심 제2022-92호

공유재산 사용수익허가 특수조건 변경신청 불수리처분 취소 심판청구사건

A, B

C

가. 공유재산 및 물품 관리법 제20조

나. 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제12조, 제13조

다. 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률 제1조, 제7조

라. △△군 △△사랑상품권 이용 활성화에 관한 조례 제1조, 제6조

마. △△군 △△ □□□ ○○랜드 운영 조례 [별표 1]

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2022. 2. 28. 청구인에게 한 공유재산 사용수익허가 특수조건 변경신청 불수리처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-92)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A, B

나. 피청구인 : C

다. 청구내용

청구인은 2020. 12. 11., 2021. 4. 26. 피청구인으로부터 △△ □□□○○랜드 내 ‘D카페’, ‘F매점’의 공유재산 사용·수익허가를 각각 받아 D카페와 F매점을 운영하고 있는 자로, 2022. 2. 28. 피청구인에게 공유재산 사용·수익허가 특수조건 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2022. 2. 28. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 공유재산 사용수익허가 특수조건 변경신청 불수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 당사자의 지위

청구인은 경남 △△군 소재 △△ □□□ ○○랜드(이하 ‘○○랜드’라 한다) 내 D카페(이하 ‘이 사건 카페’라 한다)와 F매점(이하 ‘이 사건 매점’이라 한다)의 사용·수익허가 입찰공고에 따라 정당하게 낙찰 받아 이 사건 카페는 2020. 12., 이 사건 매점은 2021. 4. △△군과 계약을 체결하고 이 사건 카페와 이 사건 매점을 운영하는 자들이며, 피청구인은 위 ○○랜드의 공유재산 사용·수익허가 등을 관할하는 행정관청이다.

2) 처분의 경위

가) 공유재산 사용·수익허가 특수조건 변경 민원 신청

피청구인이 관할하고 있는 ○○랜드의 방문 입장객들에게 입장료를 받고 그 입장료의 일부를 △△사랑상품권으로 환급하여 지역경제 활성화에 기여할 목적으로 이용토록 하였지만 정작 ○○랜드 내 △△사랑상품권 이용 가맹점 등록을 한 D카페나 F매점에서는 공유재산 사용·수익허가 특수조건(이하 ‘이 사건 특수조건’이라 한다)을 부과하여 이용자들이 △△사랑상품권을 사용할 수 없어 큰 불편을 겪고 있으며 또한 ○○랜드 입장료의 환급되는 △△사랑상품권 이외의 사유로 소지, 또는 제3자의 △△사랑상품권의 사용의 권리까지 제한되고 있어 이 사건 특수조건의 과도한 제재로 청구인의 막대한 영업손실이나 이용객들의 끊임없는 불편 민원을 개선하고자 이 사건 특수조건 변경 민원 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 피청구인에게 제기하였다.

나) 이 사건 처분

이 사건 신청에 대하여 피청구인은 공유재산 물품관리법 제20조 ~ 제22조에 따른 공유재산 사용·수익허가 입찰공고시 “수탁자는 주변 지역경제를 감안한 시장상황, 코로나19로 인한 ○○랜드 휴장, △△사랑상품권 등 할인권 미사용, 기타 시장 수요조사 등 수익에 관한 경영상 불이익에 대하여 △△군은 책임지지 않는다.”라고 명시하였고, 청구인이 상기 공고문 및 허가 특수조건의 모든 내용에 대하여 확인한 후 피청구인과 계약을 체결한 사항만 주장하며 피청구인과 △△사랑상품권의 이용 가맹점에 등록된 청구인의 이 사건 카페와 이 사건 매점의 이해 상충을 고려하지 못하고 이 사건 신청에 대해 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 특수조건의 위법성

가) 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률(이하 ‘지역사랑상품권법’이라 한다)

나) 이 사건 특수조건의 법적성질

(1) 대법원은 “수익적 행정처분으로서의 재량행위에는 법령상의 근거가 없는 경우에도 부관을 붙일 수 있지만, 이 경우에도 그 부관의 내용은 적법하고 이행이 가능하여야 하며 비례의 원칙, 평등의 원칙 및 부당결부금지의 원칙에 적합함은 물론 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 등 부관의 한계를 벗어나서는 안된다.”라고 판시하고 있다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 참조).

(2) 피청구인이 ○○랜드 내 D카페 및 F매점에 관하여 사용수익허가를 하는 것은 재량행위이자 수익적 행정행위로서, 피청구인은 법령에 특별한 근거규정이 없더라도 부관을 부가할 수 있지만, 부관을 부가하는 경우에도 위 대법원 판결에서 언급한 비례의 원칙 등 법령을 준수하여야 한다.

(3) ○○랜드 내 D카페는 사용·수익허가 특수조건 제11조 제1항 제6호는 “사용자는 카페 운영 전반에 대해 우리군으로부터 지역할인권 등 △△군 시책 사항, □□□ 제품 등에 대하여 관리 및 감독을 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, ○○랜드 F매점은 사용·수익허가 특수조건 제5조 제3항은 “사용자는 주변지역경제를 감안한 시장 상황, 코로나19로 인한 ○○랜드 휴장, △△사랑상품권 등 할인권 미사용, 기타 시장 수요조사 등 수익에 관한 경영상 불이익에 대하여 △△군은 책임지지 않는다.”라고 규정하고 있는데, 위 각 규정은 △△사랑상품권 등 할인권의 사용을 제한하는 규정으로서, 그 성질상 ‘행정행위의 주된 내용에 부가하여 그 행정행위를 상대방에게 작위, 부작위, 급부, 수인 등의 의무를 부과하는 부담’으로서 그 이행을 강제하고 있다.

다) 이 사건 특수조건 부가의 적법성

(1) 지역사랑상품권법 제7조 제2항 제3호에는 ‘이 법의 목적에 적합하지 아니한 업종으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 등록 제한업종을 영위하는 경우’에는 그 등록을 거부할 수 있다고 규정하고 있고, 위 법률의 위임을 받아 제정된 △△군 △△사랑상품권 이용 활성화에 관한 조례 제6조 제2항 제4호는 구체적으로 ‘군수가 지역공동체 강화 및 지역사랑상품권의 가맹점 등록을 거부할 수 있다.’고 규정하여, 군수에게 가맹점 등록 거부에 대한 재량을 부여하고 있다.

(2) 그런데 ○○랜드는 피청구인이 직접 운영하는 산림휴양시설로서, 숙박시설 및 부대 휴양시설을 갖추어 지역민을 비롯한 관광객들에게 휴양 서비스를 제공하기 위하여 조성되었고, ○○랜드 내 D카페와 F매점 역시 ○○랜드 운영에 반드시 필요한 편의시설 중 하나라는 점을 고려하면, ○○랜드 내 D카페 및 F매점은 오히려 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 기여하는 것으로 봄이 타당하므로, 당해 조례 제6조 제2항 제4호의 ‘군수가 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 적합하지 않다고 인정하는 업종’에 해당하는 것이 아니므로 청구인 D카페 및 F매점은 조례에 따른 가맹점 등록을 하고 있다.

(3) 행정청이 그 공권력을 영향력 내에 있는 상대방에게 행정처분을 하면서 일정한 의무를 부과하는 부담을 붙이는 경우에는, 다른 법령의 취지나 규정을 위반하는지 여부도 충분히 고려하여 그 부관의 적법성을 판단하여야 하며, 또한 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 이와 실질적인 관련이 없는 상대방의 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 되는데(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조) ○○랜드 내 D카페 및 F매점에 관하여 사용수익허가를 하면서, △△사랑상품권 등 할인권을 사용하지 못하도록 하는 것은 본 행정행위의 목적 달성과 아무런 관련이 없고, 오히려 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 지역사랑상품권의 사용을 제한하여(일부 지역이기주의의 편협한 악성 민원 대두로 인하여 제한 규정함) ○○랜드의 운영에 지장을 주고 있으므로 이 사건 특수조건을 부가하는 것은 부당결부금지원칙을 위반하는 것이다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 특수조건의 부가는 위법하므로 청구인에게 이 사건 처분은 취소하고 이 사건 특수조건의 변경신청을 수리하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 공유재산 사용·수익허가

피청구인은 2020. 12. 1. △△ □□□○○랜드(이하 ‘○○랜드’라 한다) 산림치유센터 내 D카페(이하 ‘이 사건 카페’라 한다) 운영자 선정을 위한 입찰공고를 하였고 청구인 B는 입찰에 낙찰되어 2020. 12. 11. 공유재산(이 사건 카페) 사용·수익허가를 받았다. 또한, 피청구인은 2021. 3. 29. ○○랜드 내 F매점(이하 ‘이 사건 매점’이라 한다) 운영자 선정을 위한 입찰공고를 하였고 청구인 A는 입찰에 낙찰되어 2021. 4. 26. 공유재산(이 사건 매점) 사용·수익허가를 받았다.

2) 공유재산 사용·수익허가 특수조건 변경신청

청구인은 허가를 받고 운영해 오던 중 △△사랑상품권 사용을 제한하는 공유재산 사용·수익허가 특수조건으로 인하여 영업손실이 발생하고, 이용객들이 □□□○○랜드 입장 시 환급되는 △△사랑상품권을 사용하지 못해 불편민원이 발생한다는 이유로 2022. 2. 28. 공유재산 사용·수익허가 특수조건 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

3) 이 사건 신청 수리 불가 통보

이에 피청구인은 청구인이 △△사랑상품권 사용을 제한하는 입찰공고 및 공유재산 사용·수익허가 특수조건(이하 ‘이 사건 특수조건’이라 한다)의 모든 내용을 확인한 후 입찰에 참가했기 때문에 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 관련법령 및 판례

가) 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제20조(사용․수익허가) 제1항에 의하면 “지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나) 행정기본법 제17조(부관) 제1항은 “행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다.”고 규정하고 같은 조 제3항은 “행정청은 부관을 붙일 수 있는 처분이 법률에 근거가 있는 경우, 당사자의 동의가 있는 경우, 사정이 변경되어 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경하지 아니하면 해당 처분의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분을 한 후에도 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경할 수 있다.”고 규정하고 있다. 같은 조 제4항은 “부관이 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것, 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것, 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것의 요건에 적합하여야 한다.”고 규정하고 있다.

다) 대법원 판례에 따르면, “공유재산 관리청의 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조).” 또한 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 가진 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하므로, “재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지 규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙, 부당결부금지 원칙에 위반되지 않고, 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누4300 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 등 참조)”라고 판시하고 있다.

라) 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률(이하 ‘지역사랑상품권법’이라 한다) 제1조(목적)는 “이 법은 지역사랑상품권의 발행과 환전, 운영 등에 필요한 사항을 규정함으로써 지방자치단체가 발행하는 상품권의 건전한 유통질서를 확립하고, 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 한다.”고 규정되어 있고 △△군 △△사랑상품권 이용 활성화에 관한 조례(이하 ‘△△사랑상품권조례’라 한다) 제1조(목적)는 “이 조례는 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하고, △△사랑상품권의 유통 및 이용 활성화를 도모하여 지역경제 발전에 기여함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있고 있다.

마) △△군 △△ □□□ ○○랜드 운영 조례(이하 ‘○○랜드 운영 조례’라 한다) 별표 1은 “지역경제 활성화를 위해 이미 징수한 입장료 중 일부 금액을 △△사랑상품권 또는 지역 특산물로 되돌려 줄 수 있다.”고 규정되어 있다.

2) 공유재산 사용·수익허가 입찰 공고문 및 허가조건 내용

가) △△ □□□ ○○랜드 D카페 사용·수익허가 입찰 공고문(이하 ‘이 사건 카페 입찰 공고문’이라 한다) ‘3. 사용허가 시설 및 기간’에는 “수탁자는 주변 지역경제를 감안한 시장상황, 코로나19로 인한 ○○랜드 휴장, △△사랑상품권 등 할인권 미사용, 기타 시장 수요조사 등 수익에 관한 경영상 불이익에 대하여 △△군은 책임지지 않으며”라고 명시 되어 있고, 이 사건 카페 입찰 공고문 ‘13. 기타 유의사항, 다.’에는 공고조건(사용‧수익 허가 조건 및 특수조건)은 시설물 운영 시 중요한 이행사항이므로 참가전 반드시 공고조건을 숙지하신 후 입찰에 참여하시기 바랍니다.’라고 명시되어 있다.

나) △△ □□□ ○○랜드 D카페 사용·수익 허가조건(이하 ‘이 사건 카페 사용·수익 허가조건’이라 한다) 제17조(사용ㆍ수익허가 재산 등에 대한 지시 감독) 제1항에는 ‘본 허가재산에 대하여는 일체 우리군의 지시감독을 받아야 한다.’ 제2항에는 ‘△△군에서 관리‧운영상 필요하다고 인정하는 특수조건에 대해 이행하여야 한다.’라고 규정되어 있으며, 특수조건 제11조 제1항에는 ‘사용자는 카페 운영 전반에 대해 우리군으로부터 아래 각 호의 사항에 대하여 관리 및 감독을 받아야 한다.’라고 규정하면서, 같은 조 제1항 제6호에 판매대행, 프로그램, 지역할인권 등 △△군 시책 사항, □□□ 제품 등으로 규정하여 지역할인권 사용에 대해 △△군의 관리 및 감독을 받도록 규정해 놓았다.

다) △△ □□□○○랜드 F매점 사용‧수익허가 입찰 공고문(이하 ‘이 사건 매점 입찰 공고문’이라 한다) ‘12. 매점운영 조건, 다.’에는 ‘수탁자는 주변 지역경제를 감안한 시장상황, 코로나19로 인한 ○○랜드 휴장, △△사랑상품권 등 할인권 미사용, 기타 시장 수요조사 등 수익에 관한 경영상 불이익에 대하여 △△군은 책임지지 않으며, 현장확인을 하지 않은 사유로 발생되는 불이익은 입찰참가자에게 귀속됩니다.’라고 명시되어 있고, 이 사건 매점 입찰 공고문 ‘13. 기타 유의사항, 다.’에도 역시 ‘공고조건(사용‧수익 허가 조건 및 특수조건)은 시설물 운영 시 중요한 이행사항이므로 참가 전 반드시 공고조건을 숙지하신 후 입찰에 참여하시기 바랍니다.’라고 명시되어 있다.

라) △△ □□□ ○○랜드 F매점 사용·수익 허가조건(이하 ‘이 사건 매점 사용․수익 허가조건’이라 한다) 제17조에는 이 사건 카페 사용․수익 허가조건과 같은 내용이 규정되어 있으며, 특수조건 제5조(매점의 운영) 제3항에는 ‘사용자는 주변 지역경제를 감안한 시장상황, 코로나19로 인한 ○○랜드 휴장, △△사랑상품권 등 할인권 미사용, 기타 시장 수요조사 등 수익에 관한 경영상 불이익에 대하여 △△군은 책임지지 않는다.’ 제14조(관리 및 감독) 제1항에는 사용자는 매점 운영 전반에 대해 △△군으로부터 아래 각 호의 사항에 대하여 관리 및 감독을 받아야 한다고 규정하면서 제6호에는 판매대행, 프로그램, 지역할인권 등 △△군 시책 사항 등으로 규정해놨다.

3) ○○랜드 입장료의 △△사랑상품권으로 환급을 통한 지역경제 활성화 시책

가) 피청구인은 ○○랜드 입장 시 입장료에서 △△사랑상품권 2천원을 환급해 주고 △△사랑상품권을 ○○랜드 내에서의 사용을 제한하는 특수조건을 부과하게 된 이유는 2021년 11월 6일 ○○랜드가 정식 개장되기 전 타시군 벤치마킹 결과 지역사랑상품권이 특정 관광지 내로 편중되어 사용되는 경향이 있어, △△사랑상품권이 ○○랜드 내의 D카페와 F매점에서 사용되고 끝나는 것이 아니라 △△군 전체로 널리 유통되어 지역경제 활성화를 유도하기 위한 것이었다.

나) ○○랜드 관광객들이 ○○랜드에서 환급받은 △△사랑상품권을 사용하기 위해 △△군 내의 다른 영업장을 방문할 것이고 이는 관광객들이 △△군 내에서 머무는 시간을 늘리면서 소비 또한 촉진하는 유인이 될 것이라고 보았다.

다. 이 사건 처분의 타당성

가) 피청구인은 지역경제 활성화를 위해 ○○랜드 운영 조례를 일부개정하여 ○○랜드 입장료 중 일부 금액을 △△사랑상품권으로 되돌려 줄 수 있도록 하였고, △△군 전체의 지역경제 활성화 목적을 달성을 위해 이 사건 카페 및 이 사건 매점 입찰 공고문을 공고할 때 △△사랑 상품권 등 할인권 미사용을 적시하였고 청구인들은 해당 내용을 충분히 숙지한 후 입찰에 참가하여 낙찰을 받았다.

나) 피청구인은 그에 따라 이 사건 카페 및 이 사건 매점 사용․수익허가 조건과 특수조건을 부가하여 그 사용ㆍ수익을 허가하였다. 지역경제 활성화를 달성하기 위해 이러한 일련의 과정들이 행하여졌고 특수조건도 부관의 요건에 적합하므로 이 사건 처분은 관련법령에 따라 적법하게 행하여 진 것이다.

라. 청구인의 주장에 대한 반박

1) 특수조건을 부가한 것이 부당결부금지원칙을 위반한 것이라는 주장에 대하여

○○랜드의 운영목적은 △△군의 대표적인 관광명소로 발돋움하여 지역경제 활성화를 촉진하기 위하여 추진하는 것으로 앞서 말했듯이 특수조건 부가는 △△사랑상품권 환급의 혜택을 특정 관광지 내의 영업소에서만 받는 것이 아닌 △△군 전체로 퍼져 지역경제 활성화가 이뤄지기 위한 목적이고 청구인이 주장하는 것처럼 일부 지역이기주의의 편협한 악성민원 대두로 인하여 제한한 것이 아니고 군의 계획 하에 이뤄진 것이다. 따라서, 특수조건은 ○○랜드 운영의 목적에 위배되지 않고, 실질적인 관련이 있으므로 부당결부금지원칙을 위반한 것이 아니다.

2) 특수조건을 부가한 것이 비례의 원칙, 평등의 원칙에 위반한 것이라는 주장에 대하여

가) 청구인들의 영업장에서 △△사랑상품권 사용을 허가함으로 인하여 얻는 사익보다 특수조건을 부가하여 △△군 전체의 지역경제 활성화에 기여하는 공익이 더 작다고 할 수 없으므로 비례의 원칙에 어긋나지 않는다.

나) 특수조건을 철회한다면, △△사랑상품권 환급의 혜택이 관광지 내 영업소에서만 이뤄질 수 있으므로 지역경제 활성화를 저해할 수 있고 오히려 이는 이 사건 카페와 이 사건 매점에 특혜를 주는 것으로 평등의 원칙에 반하는 것이 된다. 또한, 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용 및 입법에 있어 불합리한 조건에 따른 차별을 하여서는 아니 된다는 것을 뜻하므로 비록 차별적 대우를 하는 경우에도 그것이 합리적인 근거에 의한 때에는 평등의 원칙이 어긋나는 것이 아니므로 지역경제 활성화를 위한 특수조건의 부가는 평등의 원칙을 위반한 것이 아니다.

3) 영업손실 및 불편민원에 대하여

이 사건 카페와 이 사건 매점에서 △△사랑상품권 사용을 허가함으로써 ○○랜드 입장료 중 △△사랑상품권 환급분으로 얻는 영업이득은 피청구인의 시책에 따른 반사적 이익에 불과한 것으로 영업손실의 대상이라고 볼 수 없다. 또한, △△사랑상품권 미사용 불편민원은 피청구인의 충분한 홍보와 안내를 통해서 관광객들의 민원을 해소할 수 있다.

마. 결론

따라서, 피청구인의 이 사건 특수조건은 적법한 것으로 이 사건 처분은 적법하게 처리되었으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 공유재산 및 물품 관리법 제20조

나. 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제12조, 제13조

다. 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률 제1조, 제7조

라. △△군 △△사랑상품권 이용 활성화에 관한 조례 제1조, 제6조

마. △△군 △△ □□□ ○○랜드 운영 조례 [별표 1]

5. 인정사실

나. 피청구인은 2020. 12. 11. 청구인에게 △△ □□□○○랜드 D카페 사용·수익허가를 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

다. 피청구인은 2021. 3. 29. △△ □□□○○랜드 F매점 사용·수익허가 입찰공고를 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

   ​

라. 피청구인은 2021. 4. 26. 청구인에게 △△ □□□○○랜드 F매점 사용·수익허가를 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

   ​

마. 청구인은 2022. 2. 28. 피청구인에게 아래와 같이 공유재산 사용·수익허가 특수조건 변경신청을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

바. 피청구인은 2022. 2. 28. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

사. 청구인은 2022. 3. 15. 이 사건 심판청구를 하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제20조 제1항에 의하면 “지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

2) 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률(이하 ‘지역사랑상품권법’이라 한다) 제7조 제2항 제3호에서는 “지방자치단체의 장은 가맹점 등록을 신청한 자가 ‘이 법의 목적에 적합하지 아니한 업종으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 등록 제한업종을 영위하는 경우에 해당’하는 경우에는 그 등록을 거부할 수 있다.”라고 규정하고 있으며,

△△군 △△사랑상품권 이용 활성화에 관한 조례(이하 ‘△△사랑상품권 조례’라 한다) 제1조에서는 “이 조례는 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하고, △△사랑상품권의 유통 및 이용 활성화를 도모하여 지역경제 발전에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제6조 제2항 제4호에서는 “법 제7조 제2항 제3호에서 ‘조례로 정하는 등록 제한업종이란 ’그 밖에 군수가 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 적합하지 않다고 인정하는 업종‘과 같다.”라고 규정하고 있다.

3) △△군 △△ □□□ ○○랜드 운영 조례 제4조에서는 “군수는 소비촉진과 지역경제 활성화를 위하여 할인권 발행, 가족단위 방문자에 대한 시설사용료의 50퍼센트 감면을 할 수 있고, 지역경제 활성화를 위해 이미 징수한 입장료 중 일부 금액을 △△사랑상품권 또는 지역 특산물로 되돌려 줄 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 먼저, 대법원 판례에 따르면, “공유재산 관리청의 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조).” 또한 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 가진 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하므로, “재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지 규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙, 부당결부금지 원칙에 위반되지 않고, 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누4300 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 등 참조).”라고 판시하고 있다. 이러한 판례의 법리와 관계법령 등에 비추어 이 사건을 살펴본다.

2) 청구인은 △△ □□□○○랜드 내 ‘D카페’, ‘F매점’의 공유재산 사용·수익허가시 부여된 ‘△△사랑상품권 미사용 특수조건’은 부당결부금지원칙 등을 위반한 과도한 제재이고, 그 특수조건을 취소하는 이 사건 신청에 대하여 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나,

공유재산법 제20조 제1항에 의하면 “지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 지역사랑상품권법 제7조 제2항 제3호에서는 “지방자치단체의 장은 가맹점 등록을 신청한 자가 ‘이 법의 목적에 적합하지 아니한 업종으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 등록 제한업종을 영위하는 경우에 해당’하는 경우에는 그 등록을 거부할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, △△사랑상품권 조례 제6조 제2항 제4호에서는 “조례로 정하는 등록 제한업종이란 ‘그 밖에 군수가 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 적합하지 않다고 인정하는 업종’과 같다.”라고 규정하고 있는바,

위 인정사실에 의하면, 입찰 공고문에는 “△△사랑상품권 등 할인권 미사용 등 수익에 관한 경영상 불이익에 대하여 △△군은 책임지지 않으며, 공고조건(사용·수익 허가 조건 및 특수조건)은 시설물 운영시 중요한 이행 사항이므로 참가전 반드시 공고조건을 숙지하신 후 입찰에 참여하시기 바랍니다.”라고 명시되어 있고, 청구인이 공유재산 사용허가 시에도 특수조건으로 ‘△△사랑상품권 등 할인권 미사용 등’이 규정되어 있으므로 이 사건 특수조건이 부당결부금지 원칙 등에 반한다는 청구인의 주장은 이유없다.

3) 나아가, △△군 △△ □□□ ○○랜드 운영 조례 제4조에서는 “군수는 소비촉진과 지역경제 활성화를 위하여 할인권 발행, 가족단위 방문자에 대한 시설사용료의 50퍼센트 감면을 할 수 있고, 지역경제 활성화를 위해 이미 징수한 입장료 중 일부 금액을 △△사랑상품권 또는 지역 특산물로 되돌려 줄 수 있다.”라고 규정하고 있어 이 사건 공유재산이 위치하고 있는 □□□ ○○랜드에 △△사랑상품권이 배부될 수 있는바,

△△사랑상품권 조례 제1조에서는 “이 조례는 지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하고, △△사랑상품권의 유통 및 이용 활성화를 도모하여 지역경제 발전에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있으므로 피청구인이 ‘△△사랑상품권 미사용’ 특수조건이 철회될 경우 △△군 전체의 지역경제 활성화에 기여하기 보다 도리어 이 사건 공유재산에 특혜를 주는 것으로 판단되어 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

4) 따라서, 공유재산에 대하여 피청구인이 해당 지방자치단체 전체의 이익에 맞도록 하고, △△사랑상품권의 유통 및 이용 활성화를 △△군 전체 지역경제 발전에 기여함을 목적으로 한 이 사건 처분은 그로 인하여 입게 되는 청구인의 재산상의 손해보다 피청구인이 달성할 공익이 크다고 할 것이어서 적법·타당하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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공유재산 사용수익허가 특수조건 변경신청 불수리처분 취소 심판청구사건